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战略制定（下）

人才

制定国家技术战略的人员资历不同，需要具有跨职能专业知识。国家战略通常由高级行政官员定下方向，由总统行政办公室（EOP）的工作人员编写。在此过程中，他们会吸收各机构专家的意见，同时听取外部专家的建议和咨询。在任何战略制定流程中，都需要有能力的跨职能人员提供帮助，对于国家技术战略来说尤其如此，因为国家技术战略不仅需要新兴技术和市场的高端专业知识，还需要“将技术和通常为非传统的软技能结合。”有大量证据表明，政府（尤其是国家安全领域）在招聘、培养或留住此类人才方面面临挑战，原因包括政府职业模式死板、私营部门薪酬较高、高等教育项目调整缓慢以及高级领导职位招聘范围狭窄。但是在这方面也不乏成功范例，比如提供技术人才的美国数字服务处、鼓励跨职能视角和职业（如对高级军官的“联合”要求）等，证明了当任务和执行动机一致时，这些障碍并非不可克服。

国家技术战略制定流程需要四个不同领域的人才，其中一些可能难以在政府资源内或在新一届政府上任之初稳定获得。这些人才包括：

• 对战略制定流程进行可靠领导的人才，需要能够代表总统发言并向总统提供建议，为涉众表达自己的观点，创建公平、透明的流程，对通常不协调或不一致的各种资源和流程进行行政控制；
• 经政治任命的跨职能专家，具有安全、技术和经济方面的多种经验；
• 技术部门和市场、用例、未来和竞争动态领域的专业人才，能够制定可信、一致的分析基线；
• 具有跨学科经验和专业知识的职业政府人员，在国防、外交、经济方面和技术方面具有桥梁作用。

之前的各种报告就支持这些需求提供了一系列建议。需要重申的是，解决这一人才需求的最佳方案是被实际应用的方案。体制外特别工作组、人才交流、签约分析人才、固定期限任用、能力非凡的大神级人物等等，如果没有得到充分利用，或者他们的意见被充耳不闻，也不会发挥什么作用。本报告就任用上述领域人才进行战略制定有如下建议：

 对战略制定进行可靠领导

 对技术DNSA或具有战略制定、实施政策、协调和资源权限的同等人员进行可靠赋权，领导战略制定流程。DNSA或主任报告应阐述战略，负责协调战略的制定和审批。DNSA或主任应监督相关理事会以及各机构工作人员，牵头制定战略，着手建立监督政策实施所需的新政策和分析机构。DNSA应至少配备技术竞争协调办公室。为了进一步促进跨职能，应建立执行秘书处（不考虑上下级汇报关系），协调NSC、NEC和OSTP之间（而不是只支持NSC）的工作。为了减少行政机构之间可能出现的摩擦，总统应保证上下口径一致，进行统一支持，让DNSA参与关键问题。

任命跨职能专家

多元化人才库中既有经验丰富的公务员，又有在经济创新领域取得成功的人才。可以从这种人才库中选拔人才，填充政府的关键职位。例如，受访者指出，关键的经济方略工作可由非金融部门人员担任，国防工业政策和创新工作可由具有商业供应链经验的管理者承担。这类任命需要克服政治服务中的正式和非正式障碍，包括对利益冲突的管理、补偿和撤资政策以及对确认过程的要求，这些问题并非顽疾，可以解决，前提是必须进行针对性的审查，且有充足人手进行道德和风险评估。

在美国及其竞争对手技术领域以及市场优势、弱点和未来方面具有专业知识的人才

建立两个平行组织，支持战略制定人才需求。这两个组织不是一成不变，可能会随着战略实施情况而发展。虽然这些专业知识广泛存在于政府各部门，包括情报体系、商务部的几个中心、国防部、能源部及OSTP，项目参与者普遍认为，这些人员没有组织起来，也没有被授权来支持国家技术战略的分析需求，实施此类战略需要能够访问私营部门信息以及更先进的跨机构数据分析能力。鉴于这种状况，战略制定流程可以建立两个平行的组织来支持其人才需求，并根据战略实施情况不断发展。具体如下：

• 成立技术竞争特别工作组，这是一个跨部门领导组，由政府、学术界和私营部门的专家临时组成，运行一年，负责进行涉众咨询，为战略制定提供分专业分析。该特别工作组还可以支持并确定新技术分析中心的要求。
• 建立技术分析中心，暂时向技术DNSA负责。该中心人员包括从政府各部门抽调的人员以及进行一至两年交流的非政府人员，由科技政策研究所提供分析支持，该所作为联邦资助的研发中心，为OSTP提供分析支持。技术分析中心的具体任务将在后文介绍。

跨学科职业政府政策人员

为招聘、提拔和培养跨学科职业人员设定早期需求信号和领导驱动的激励措施。本报告后续章节将提出更具针对性的正式建议，早期可进行如下操作，支持战略制定和后期实施：

• 从政府部门借调跨职能人员，组成DNSA的支持性理事会。
• 将具有跨机构经验或多领域经验的人员安排在EOP或机构内，担任战略制定角色。
• 在OMB的资源支持下，引入科学的专业人才培养计划，以扩大联邦机构在技术和经济战略方面的跨学科能力。
• 鼓励和奖励政府内部以及政府与外部实体之间的人才交流。

要实现技术竞争新理念，需要政府机构联动机制，而目前这一机制仍然缺乏协调，资源不足且缺乏重视。主管技术竞争的国家安全副顾问（技术DNSA）应牵头制定国家技术战略流程，着手建立新的政策和分析机构，监督政策的实施。

可靠的信息分析计划

决策者有句格言，“有数字总比没数字要好”。话虽如此，有些专家或决策者仍会凭直觉而不是事实来制定优先事项和战略。不过，通过发布新的战略和政策流程，未来国家技术战略的制定者能够建立可信的、能够复用的自适应分析计划，以支持战略的启动、评估和演变。如前所述，国家技术战略需要一系列的技术、部门、未来和威胁分析，大部分分析力量分散在政府各机构或私营部门内。一般来说，这一分析体系一开始并无共同假设，不易整合，也不允许在具体政策事项上进行广泛合作或裁剪后应用。在战略制定之初建立技术分析中心可以改变这一现状，该中心既可以集中资源，制定共同的分析标准，统一行动，也可以集中支持机构和子机构的特定需求。政策领导人应与分析师合作，在战略制定的早期阶段制定分析计划。政策领导人应：

确定战略制定的初始分析和技术信息需求并设置优先级，例如：

• 对关键行业的美国技术趋势、竞争力和供应链脆弱性进行地平线扫描；
• 美国合作伙伴和竞争对手的对应产业政策和能力；
• 美国创新生态系统的优势、风险和脆弱性；
• 美国创新人力资本池和管道；
• 对美国、合作伙伴和竞争对手的技术优势和风险进行净评估；
• 预测新兴技术用例、挑战和机遇。

确定战略评估分析需求的范围和时间安排，并确定优先级，例如：

• 具体政策干预的投资回报率；
• 受保护的国内关键技术产业的弹性。

确定战略演进所需的重复评估的范围和节奏，并确定其优先顺序，例如：

• 重点技术的优势或弱点的转变；
• 未来技术机会或威胁的出现（地平线扫描）；
• 私人研发投资的变化。

要创建中心节点进行专门分析，拜登政府还应该建立一个技术分析中心，集中资源开发通用分析标准。该中心还将作为跨机构流程中心，为机构和子机构的特定需求提供支持。这种长期的分析能力最初可在EOP内部建立，中心人员包括机构抽调人员、学者和私营部门交流人员。中心建立后可根据需要移交给具体机构。除了执行地平线扫描、净评估和技术预测等分析任务外，中心还应承担以下责任：

 建立跨部门的技术竞争分析社区；

为社区分析需求（中心内部和跨机构分析社区内部）创建通用假设、规则集、数据集和方法基线；

向更大的分析社区传达信息需求；

为机构投资或拓展分析功能（专业的地平线扫描、预测、净评估、市场份额分析）提出建议；

支持重新设定情报优先级，与战略保持一致，解决与商业分析的冲突；

为分析需求设计持续协作流程，包括跨政府的分析角色和规则集/与情报体系的分工；

为分析社区创造培训和发展机会；

建立合作关系和合同机制，获取学术和私营部门的信息。

现实责任

战略制定的初始阶段通常不涉及详细的实施计划，而是将这些任务留给各机构在后续阶段执行。然而，由于这一战略流程和实施对领导人和机构来说都是首次接触，战略起草者应仔细审查文本，明确目的、方式和方法。仅仅提供经过筛选的重点技术清单，就像前任领导所做的那样，对保护（外国在美投资委员会应如何应付变化？）、提升（美国的研发投资应处于什么水平？）和合作（哪些关键技术有助于联合开发？）没有实际意义，无法保护国家利益。有些政府实体传统上不参与国家安全流程，如小企业管理局，缺乏了它们的理解和密切合作，也很难提出新的创新促进激励办法。战略的措辞应语义明晰，明确意图、工作强度和责任，其协调流程应要求各责任机构为此目的进行认真审核。尽管政策实施可能滞后，但机构领导人应在流程一开始就根据这一战略正式或非正式地更新自己的目标、机构任务和人员绩效目标。

国家技术战略制定流程示例

第一阶段：基础工作

愿景表达：美国要在20年内成为世界技术领导者 

与国家利益和价值观的联系：维持美国作为世界首要技术强国的地位，造福美国公民，赢得经济竞争，保障国家利益，而不损害美国的价值观或主权。

领导层达成一致：主要机构官员对角色和责任的运作规划达成共识

美国政策干预工具评估

评估美国技术和创新部门的优势和弱点

评估技术竞争环境预测技术竞争环境的未来挑战

在技术DNSA的领导下，定期向各机构正副主管更新进展

第二阶段：拟定战略

鼓励创新环境的策略

技术竞争中的人力资本战略

实施重点技术方案，设置资源和政策优先级

领先：美国具有世界上最先进能力的技术领域世界级：美国跻身世界一流的技术领域

快速跟进者：美国具有强大能力、但一开始就无法跻身世界一流水平的技术领域

可望拥有：这一类别指研发投资，主要用于基础研究，涵盖技术学科范畴

建设政策干预的四大支柱

提升美国的竞争能力

保护美国的关键技术优势

与美国盟友和伙伴合作，取得最大成功

按计划定期更新战略

制定资源规划指南，指导机构执行预算

在技术DNSA的领导下，定期向各机构正副主管更新进展

正副主管评审、协调战略

总统主持NSC会议，以确定、通过战略

第三阶段：发布战略

总统讲话

机构主要领导人裁剪活动，向特定涉众发布战略

国会简报

在近期活动（例如北约峰会）中与盟国接触

贯穿这些阶段的活动：包括私营部门、国会、学术界和其他利益集团的所有涉众需全程参与。

译者声明

小蜜蜂翻译组公益译文项目，旨在分享国外先进网络安全理念、规划、框架、技术标准与实践，将网络安全战略性文档翻译为中文，为网络安全从业人员提供参考，促进国内安全组织在相关方面的思考和交流。