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优先级确定流程案例

若美国政府决心集思广益，制定战略，以保持美国作为技术强国的地位，就需要迈出重要一步，提出明确愿景，让所有的关键涉众有据可依，有路可循。但是，政策规划和实施流程可能会影响高层（甚至是最高层）决策者的判断，做出不当决策和政策排序。如果不制定针对性的流程，国家技术战略只会沦为纸上谈兵，不会具有实际影响力，这也是大多数现有国家战略的常见状况。高层领导喜欢为政策创造内容，但要实现他们的目标，还需要决策、人员、工具、受众、信息等各方面进行联动。决策者可以而且应该根据事情的轻重缓急和设计，牵头优化政策制定和实施流程，最大限度地发挥潜在影响。

经验老到的决策者可能会倾向于依靠现有的国家政策机构和结构来提升美国的技术竞争力，但这些机构和结构本身需要优化，需要通盘考虑国家安全、经济和技术问题，对趋势和复杂的权衡进行针对性分析，以便总统做出明智决策。战略与国际研究中心的分析师将战略制定的这一环节描述为“提出哪些问题供决策，如何将问题升级至高层，提出哪些方案，谁参与决策，以及如何将结果在内外部传达。”这些问题对决策者来说可能不够具体，同时流程又过度笼统。还有些流程（无论是否经过优化）自然而然地发生，因而缺乏关注。经过深思熟虑的跨领域决策对于优化战略执行结果甚是关键。

国内、经济、国家安全、贸易和新兴技术政策对战略制定和实施构成重大挑战，但对应对当今的“战略地形”又尤为关键。美国国家人工智能安全委员会（NSCAI）称，这是美国首次“面临经济规模和技术能力相当的竞争对手在军事和经济领域挑战美国的领导地位和宏伟目标。这是有史以来第一次，美国必须与涉及国内经济和研发企业的战略对手进行竞争。”不幸的是，对美国来说，即使全面考虑了这些政策因素，也可能遭遇习惯性的官僚抵制，因为领导人、机构、政府官员历来（甚至在研究生阶段）就不愿意冒险。在政策流程的多个阶段优化结构、系统和人才，哪怕只是为跨领域整合提供一个宽松的环境，对于赢得这次竞争必不可少。

评估现有结构

面对政策流程的挑战，多个行政机构绘制了组织结构图，评估可能达到的范围和限度。包括国防、国家安全和经济方面的现任及前任官员以及国家人工智能安全委员会在内的专家们对阻碍现有结构效力的障碍进行了研究。尽管给出的解决办法不同，他们都一致认为，目前体制中经济和国家安全机构的分而治之需要关注，正如大西洋理事会报告所述：“行政机构之间互不相通，对于制定国家优先事项或总统关于创新、经济战略以及涉及经济和国家安全的相关问题的决策是一大阻碍。”下列办公室和委员会/理事会负责一揽子国家安全、经济战略和科技政策：

国家安全委员会

负责监管国家安全和外交政策，可以说是行政一级最成熟的决策机构，能够召集决策者，同步战略，并在危机和稳定状态期间监督政策实施。但它在成员资格、人员配置、甚至更具行政性的管理要素（如会议议程）方面“过度倾向于军事和外交工具”。技术、经济和贸易问题在其体系中充其量只是“题外话”或孤岛般的存在。

国家经济委员会（NEC）

负责国内、国际经济政策的一体化，其成员包括竞争中经济和贸易因素所需的大多工具。但其政策的迭代制定过程还不成熟，尚无能力有效监督明确的政策决策是否执行到位。此外，它历来支持战略性的自由市场方法，这与涉及行业政策的“举国行动”竞争方式转型互相矛盾。

科技政策办公室（OSTP）

自称负责提供“关于经济、国家安全的科学、工程和技术方面的建议”，并协调联邦科技研发企业的优先事项和资金。不过，OSTP不利用其召集权，而是将更多的管理精力投入到研发而非日常的政策协调上，狭义地推动监管和私营部门的伙伴关系，更像是技术顾问而不是战略领导。

实施国家技术战略，需要国家安全、贸易和经济以及科技要素协同部署。调整这些政策委员会的任务、工作人员或成员，只是在引入必要流程要素以有效实施国家技术战略方面迈出的一小步。引入新组织、高层领导或指导文件也是如此。政策流程是一个生态系统，需要释放信号、激励变革、人才和问责，以确保政府的工具和分析引擎协同工作。组织结构图改革应被视为在这方面迈出的第一步。

原则

政府流程的前提是：为高层领导、政府流程推动者以及最终为美国人民服务。基于这些原则，对于国家技术战略的制定、实施和监控评估流程，有以下建议：

民主价值观须为流程开发的组成部分

在美国政府机构内，这可能表现为增强透明度和建立问责制，以便涉众有效参与。特别是与国会进行公开交流，对于将资源和权力部门与战略目标对齐、清除立法障碍至关重要。此外，建立在原则性流程之上、接受公共问责的决策机制，在政治过渡和领导层变革过程中会维持更大的稳定性。

强大的流程不能取代清晰的愿景、优先事项识别和政策

战略的内容和流程相辅相成；没有内容，就没有流程，反正亦然。如果没有明确的愿景，领导层的流程参与人员对于优先事项可能会举棋不定，牵头机构则可能完全迷失方向。无明确方向的流程可能产生与目标南辕北辙的不确定迭代，而不是有意义的行动（或主观上的不作为）。

流程只有被理解才有价值

流程的部分功能是授权和传递信息，以最大程度地优化决策。应明确规定问题的讨论及决策场所和方式。流程应在参与者之间建立共同的语言和知识框架，以此为基础来建立这些场所。

正式和非正式流程的双轨制浪费时间和资源

尽管非正式渠道讨论有时很重要，但过度依赖这种方式可能说明缺乏有效的正式渠道来共享信息、协商折中方案、明晰涉众的各种利益。制定正式流程会减少决策者为填补专业知识空白或寻找合适人选召集会议而花费的时间和精力。

天生跨领域的流程效果最好

技术竞争关系到经济、国家安全、国内外利益和领域；如果使用烟囱式的孤立方法或忽略任何组件，都将错失良机或阻挠各部门一致行动。此外，美国政府还有一整套政策工具可供使用。只有考虑到战略的多样性并加以利用，这些工具才会发挥作用。

流程必须与技术创新同步

美国政府不再是美国技术创新的中心，需要保证其流程的灵活性，与私营部门的发展相匹配。敏捷性可表现为尖端分析触手可及、政策工具随时可用以及战略修订周期灵活。

战略制定（上）

有针对性地设计战略制定流程会平衡决策的敏捷性和涉众的认同，需要协调内部、外部、技术和政治等多个相互交叉、有时相互冲突的子流程。由少数几个聪明人制定的杰出战略，通过自上而下的指令进行共享，可能会有与领导、机构和工具包脱节的风险，因而难以实施。但是，过度讨论和过于宽泛的流程会引入各种涉众，可能把结果降低到最低水平或陷入无休止的讨论。

领导者在围绕战略设计做选择时应考虑周全，了解对内容和实施的影响。战略与国际研究中心就“国家安全战略制定”撰写了一份优秀的报告，其中总结了一些选择，如速度、战略对齐、人员组成、流程领导、问题和时间范围、资源相关性、分析地点、外部人员的作用、传播和迭代。任何战略制定流程都有一些大多数模式所涵盖的关键要素，包括对现有工具、权力机构及其差距的准确自评；有针对性地将管理与战略愿景保持一致，并承诺贯彻执行；集合合适的人才来评估优先事项和折中方案；获取可靠信息，支持趋势、挑战、威胁和机遇分析；明确战略各要素的责任。具体分析如下。

自评

有效的战略制定过程须包括对现有能力、权限、彼此差距和资源投资的基线评估。国家技术战略的范围决定了需要使用现有的工具和政策来实现新目标或最大程度地实现目标；然而，与国防战略相比，大多数美国政府人员不知道如何配套使用这些工具，战略流程也并未优化以协调权力部门和工具。

例如，为了保护关键技术、产业和更广泛的经济方略，美国的决策者们临时建立了权力部门，运作方式却杂乱无章，使其无法发挥强大作用。为了展示工具包的广度，政府可通过实施税收优惠、基础设施投资、研发资金和移民政策，促进技术创新，尽管表面上对行政主导的产业政策表示反对。然而，专家们认为，出口管制等工具并没有充分发挥潜力，比如商务部对《2018年出口管制改革法案》执行拖沓，该法案针对的是“对美国国家安全至关重要”的“新兴”和“基础”技术。与盟国和伙伴合作的能力进一步扩大了政府的工具包，但CNAS近期的《共同准则》报告批评“技术政策协调大多是临时性的，或者互相隔离、彼此毫不相干”，原因是“没有充分认识到自由民主国家的技术未来有多么错综复杂的联系。”积极势头虽然存在，但却分散在多个机构，通常缺乏一个共同的议程。决策者需要从全球竞争的角度对这些权力机构进行摸查，使之协调行动，促进战略实施。

制定国家技术战略的首要任务是基线化美国政府所拥有的工具包，供提升、保护、合作和计划等环节使用。自我评估应厘清当前实施和人员配备情况、如何获得授权以及在哪些方面存在差距或错过了哪些机会。评估时：

NSC和OSTP应牵头研究，了解政策指导和优先事项如何推动各种工具与（1）每一战略支柱（2）协调和消除冲突论坛（3）人才及分析基础和要求对齐，同时识别权限和实践之间的差距。

行政管理和预算办公室（OMB）应与OSTP协调，全面介绍联邦政府在关键技术领域的研发投资情况。

 财政部和小企业管理局应全面评估与创新有关的企业激励和补贴政策，以及实施这些政策支持技术战略所需要的权限。

《掌舵》一文中提出的战略环节所适用的工具示例

制定国家技术战略的首要任务是基线化美国政府所拥有的工具包，供提升、保护、合作和计划等环节使用。尽管表面上反对行业政策，美国政府有广泛多样的政策工具，可以用来实现与技术有关的目标。

领导层达成共识

强烈的愿景和共识可以促进高层领导达成一致意见，实现可信和真正地认同，把握发展方向。任何新战略要成功都需要首先被接受，尤其是在优先事项、资源配置或风险发生重大变化时。在讨论国家技术战略流程的关键要素时，项目参与者就行政领导在这一领域的重要性观点一致：总统必须牵头制定、实施和沟通战略的所有要素。有效的国家技术战略最起码会要求使用现有方法来达到新目标，为现有目标带来新的风险水平，并使用新手段来达到一度被视为美国政治禁区的目标。这些调整意味着要涉及历来被视为禁区的国内外政策建议和干预。强有力的总统愿景既有内阁层面的支持，又需要针对性地与私营部门进行协调，只有这样，才能实现上述转变。

这种愿景需要对每个领导者的角色有清晰的认识，有统一的语言，了解风险和折中措施的范围，对政府在竞争战略环境中角色的优势和局限性做比较和假设，还要通过论坛来解决问题及确定折中方案。

这些要求白纸黑字，明白无误，但项目参与者除了对上述领域达成共识外，在余下的各领域中，仅对其中一个领域达成共识，即在各党派和政府部门的高层领导中，缺乏这种一致的愿景、共同的语言或折中意识。长期以来的习惯、教育和规范将对外政策工具和国内政策工具隔离开来，而要实现综合的技术战略，必须将两者结合使用。政府在这种竞争中扮演的角色不只是象征性的，而由于长期以来对产业政策的排斥，政策精英们对此普遍持怀疑态度。通常，政府官员很难理解私营部门的激励机制，因此，为实现互利，他们有大量工作要做。

尽管如此，在2020年的整个总统选举过程中，围绕这一目标展开了激烈辩论，有几位候选人将外交政策平台与国内政策重点结合起来，反思性的学者研究为美国人民服务的外交政策，还出现了代表这种需求的新兴战略。正如一位受访者所说，总统需要带领他的团队关注全面、可信的技术战略开发流程，而不是仅仅停留在口头和报告中。这种关注有多种形式，包括：

设置愿景，高层领导给出承诺

• 尽早发表总统讲话，不断提及美国竞争力的利害关系和要求，内阁主要高级官员（如商务部长）定期进行补充。
• 发布总统研究指令（Presidential Study Directive），就如何通过内阁公开会议制定国家技术战略进行评估和分析做出指示。

编写通用词汇和运作规划

• 开展一系列桌面练习（Tabletop exercise），以过去、现在和未来为例，对即将上任的机构领导人（内阁和非正式顾问团）以及专家领导人进行稳态和危机挑战、工具、权限、风险和技术竞争平衡方面的教育。内容可包括5G、半导体、生物技术或数据治理。此类活动应包括私营部门代表。
• 为高层领导推出量身定制的技术竞争分析产品，与总统每日简报一起发布，由情报体系、本报告后面介绍的新技术分析中心以及政府其他非情报商业和技术分析中心提供输入。

指定责任角色和领导

• 尽早、透明地讨论并确定即将上任的机构领导角色，包括技术竞争的具体要素。
• 任命一名负责技术竞争的国家安全副顾问（DNSA），向国家安全顾问、NEC主任和OSTP主任报告，牵头开发战略制定流程。应为DNSA配备技术竞争协调办公室，详见后文介绍。引人注目的是，拜登政府已经任命了一名总统副助理，负责技术和国家安全事务，同时担任OSTP的国家安全副主任和NSC的技术与国家安全协调人。该职位的具体职责尚未详细说明，但应该综合考虑经济安全因素。

建立信息与决策论坛

• 基于几大战略支柱（提升、保护、合作和计划），建立分层决策和召集流程，由NSC、NEC和OSTP的领导人主导。这些领导人应监督战略制定，提供指导，并听取关于支持战略制定、确定优先事项和解决平衡问题的简报。（此类论坛可发展为长期的技术政策战略政策流程。）召集流程应覆盖商务部、国防部、教育部、能源部、国土安全部、司法部、劳工部、国务院和财政部；情报体系；经济顾问委员会；国内政策委员会；联邦通信委员会；国家科学基金会；OMB；证券交易委员会；小企业管理局。

国家安全委员会、国家经济委员会和科技政策办公室的领导人应监督国家技术战略政策的制定。召集流程还需要跨机构代表的参与以及总统行政办公室各部门的支持，以协调提升、保护和合作等战略支柱。

译者声明

小蜜蜂翻译组公益译文项目，旨在分享国外先进网络安全理念、规划、框架、技术标准与实践，将网络安全战略性文档翻译为中文，为网络安全从业人员提供参考，促进国内安全组织在相关方面的思考和交流。